周其仁改革仍属于半拉子工程不继续改革不行dd-【新闻】

周其仁：改革仍属于半拉子工程 不继续改革不行

本文是周其仁教授2014年5月11日晚，在北大国家发展研究院BiMBA为MBA同学特别开设的“国家发展系列讲座”上的发言：

《中国为什么要全面改革》这个题目是举办者提出来的，比较大，但是我要讲的蛮简单。

因为就这么三个层次，第一个层次是对这个题目直接回答，为什么还要改革，就是改革没有完，没有完到什么程度呢？我们1978年以来的改革开放从制度变化来看，成就很巨大，但还是有“半拉子”工程。很大的一个楼，样子是有了，但是在一些关键的部位还没有弄懂，这是第一个层次，对今天讨论问题的一个判断。

第二个层次是把这个问题反过来，不改行不行？难度很大，改了30多年，很多的地方还没有完成，干脆不改了，能不能应付得下去，这里边有一些思考。

第三个是讨论一下如何要进一步改，会面临哪些问题，这个改革就是说改革的逻辑，主要是这么三个问题。

我先讲讲怎么样来看现在这个改革的“半拉子”工程。因为我们说改革持续时间已经是蛮长的了，从1978年到现在已经三十多年过去了，计划经济也没有搞这么长时间，1958年有点乱，一直到1978年也就是二十年，二十年形成的体制改了30多年，还在改，这本身就是一个问题。

值得反思的一个农村制度陷阱

我从我自己的一些观察和研究当中分别谈谈，为什么我们这三十多年的改革还是未完成的工程？我们先讲讲这个农用地，这是中国改革最早发生的一个领域，实际上三中全会之前，内蒙等各个地方已经开始发生变革，从原来的集体耕作，慢慢改成家庭单一生产为主的单一体制，这是跟十一届三中全会差不多同时发生的，实际上可能还早一点。按道理说从观念上这已经没有太大争论了，家庭联产承包责任制，已经成了农村的基本经济制度，不但有当年的文件，也有2002年中华人民共和国的土地改革承包法，也就是说改革的成果已经写进法律了。每次的重大政策文件，无论是十一届三中全会，还是十八届三中全会，讲到这个问题，就是要坚持这套流程的基本生产制度。

但是仔细去观察，就是在农用地方面，用来种田那块地，这里边还有一些尾巴没有解决。什么尾巴没有解决呢？就是说农民家庭人口变了以后，这个地要不要调整？这听起来是很小的一件事情，但是很大的一个困扰，为什么我们大家困扰呢？因为农民家庭人口在变，而且不同家庭人口变化趋势不一致，有的儿子娶媳妇儿进来，有的是女儿要嫁出去，老人家走……方向也不一定是一致的。所以有的家庭人口会增加，有的家庭人口会减少。人口变动，土地要不要调整？你要调的话，所谓长期不变的承诺就落空了。长期不变，会有什么后果呢？有一个今天来看或是说从将来来看的后果，土地怎么样转出去？好几亿人出去打工了，农业土地应该可以通过转包形成较大的规模，那么你要签约，这个约算不算数？从期限来看我们的改革已经很配套，一开始叫做十年不变，十五年不变，三十年不变。2008年三中全会写了叫做长久不变，长久不变的期限内，农民的土地是不是可以自由的流转？是不是可以签约给别人去种？这些制度障碍没有变。但是签约不管用啊，这涉及到人口变动要不要调整的问题。

我们城里人不太知道有这个问题的存在，但这是一个非常深的一个农村制度陷阱。

中国五千年文明，三千年农业文明，有文字的，从来没有这个制度。一个家庭人口变了就要调地，这个制度从哪来的？集体制度不能退出来，生在这个地方，所有人天生就是这块地的产物，老子的土地进了社，儿子就是社员，儿子的儿子也是社员。1986年，1987年，1988年，在贵州、遵义等地就做了不调地的试点，因为看到农民家庭不断要调地影响农民投资土地。固定地后，人就会好好的在土地上投资，上农家肥，保持地力，所以有增人不增地，减人不减地这个改革试点，这个试点在当地虽然很困难，但是坚持下来了。2000年我还专门回去看了一次，当年在湄潭做过调查，坚持25年，就是增人不增地，减人不减地，大家问增加人口多的农民家庭怎么办？现在来看这个制度起到了一个作用，就是人往外面走，当地有几十万的荒山荒坡，如果土地不再分，人们就会过度依赖在这个土地上，人口多了，劳动力就会往荒山荒破去努力，所以今天湄潭几十万亩荒山荒坡开发得蛮好的，但是还是有出去经商的。

仔细看看相关法律，比如说农村实行农民自治，村庄自治，我们镇上的政府机关到乡镇这一级，再往下的行政村是村民自治写进宪法，第一条就是土地制度，村民自治，村民同意就要照办。土地怎么承包，很多农民说我要调地，那就调，不是每年调也是隔几年调一次，所以农民在这个土地上还是双轨制。用湄潭这个办法，增人不增地，减人不减地，家庭土地承包的边界是清晰的，长久的，有利于进一步市场化契约。还有一些误区认为这个边界应该是变动的，那么对进一步发展带来好处问题，但你农民敢不敢对土地进行投资？投资了过两年这个村里说要重新调地你怎么应付？所以从这个角度来看我们最早改革的领域——农业用地里头有很多的问题没有解决。

农村集体用地一直存在制度歧视

农村、城市还有一块地叫做建设用地，这个问题就很大。今天无论是上访还是什么等等刺激人感官的新闻，都跟卖地有或多或少的关系。你说国家工业化，城市化搞建设，这些土地就是专门来搞建设，这是所有国家都会发生过的一个过程，为什么在我们这里改革了三十多年，这块地怎么利用还没有搞好。关键是一部分改了，一部分没有改。

改革的部分是1987年，1988年全国人大通过的立法。原来的土地，包括国有土地，公有制，那个时代下认为土地是不能随便改的，土地买卖，土地租赁，似乎种地要引起严重的社会问题。所以我们在1988年之前的宪法、土地管理法、刑法都是制止土地流转，但这样的规定为我们改革开放引起了一个摩擦。因为外商来，得给人家拨一块地啊，人家不是国有企业，外商来落地，要办厂。所以当时就围绕着这个问题做了很多的试验和调查，参照了很多。最后一个办法所有权不能买卖，不能租赁，不能转让。但是土地的使用权可以买卖，可以转让。

但是，全国人大在改这么一个重要的法律的时候，大家去看1988年的宪法修正，前面写中华人民共和国的土地所有权不得买卖，不得租赁。但是后面加的一个，土地的使用权可以依法转让。这是1988年宪法里写进去的，什么土地的使用权可以转让呢，没有讲。那么中华人民共和国就两种地，一种是城市的国有土地，一种是农民的集体土地。宪法这个原则从字面上来讲这两种土地的使用权都可以转让才对。但是，当时宪法里写上一句话叫做可以依法转让。那个法在当地是没有的，宪法原则通过，然后组织起草，然后1990年才把这部土地转让的细则和规定出台，出台了以后变成了城市国有土地转让，集体的土地没有讲，也没有相应的立法。那么你到广东珠三角看实际情况，港商、台资、外资来的时候，既占了城市的国有土地，也占了相当一部分农村的，集体的。你到南海看，相当一部分的地都是农村用地，港商一来了就用，但是我们上层建筑给了法律空间的时候，仅仅给了城市土地的使用权，没有给农村的土地转让提供框架。这是第一条。

第二条我们已有的城市建设用地用完了，要扩大，这些年工业增长很快，城市扩张很快，怎么办？怎么就扩大这个土地。我们改了30年，这一点上没有改，就是征地的办法。政府有权，为了公共利益可以征用农村集体用地。不是公共利益，商业的，比如批块地建高尔夫球场，不是农业用途，修一个写字楼，搞一个商场，搞一批商品化的住宅这都不是农业用途啊，是不是为了符合工业利益可以征地呢，没有很好的司法解释。但是实践当中全部是用征地解决，这个一个强制性的，不是你不愿意不行，愿意就行的，这个规定是政府有权征，政府决定怎么赔偿。那么早年政府的财力也有限，为了让政府有限的财力可以搞更多的国家基础设施，搞公共设施，所以我们早年的立法是倾斜的，向城市倾斜的。怎么表述的呢，政府征一块农民的地，怎么补偿，你这块土地原用途产生的收益，我们过去三年的收益的平均值不超过20倍，1999年土地法就是这个，这个不能怪地方政府，不超过20倍，上限发给你，下限是多少不知道，这个变成了什么呢，今天在法律框架下我们地方政府就可以一手到农民那里去征地，另外一手向市场竞拍。这种情况持续发展形成了一个今天叫做所谓的土地财政，其实不止财政，这块地拿来押给银行，从银行贷款。

这个一方面我们城市的基础建设突飞猛进，但是另外是很大程度上是对不起农民。造成了很多的矛盾都是从制度性的安排里面来的，最大的麻烦是什么呢，最大的麻烦是农民看着政府把他的农用地变成商业用地，看着地价涨起来，农民慢慢会理解这个现象，尤其是后进城市的农民率先影响。他想为什么我不能分享到一部分呢？所以就开始闹，就开始要求提高补偿。当然我们的国家法律在这个方面做过一些调整，从原来不得高于20倍，后来变成30倍，后来超过30倍经过国务院的调整可以增加。征地这个定性的事情没有改变，商业用途允许农民作为土地的所有者，把土地作为要素拿出来，参加市场活动，我们一直没有开这个口，那么你不开这个口，经济有这个需要，我们就冒出很多的法律以外的边界现象。城市周围一个城中村，城乡都接受，农家乐，集体土地，盖一些设施，主要做城里人的生意。

再往下第三步是争议非常大的小产权房，这些土地上盖，但是卖给城里人，或者是长期租给城里人，这个就变成了现在的乱象的事情，我们的首都天子脚下，周围的小产权房是没多远就可以看见，我们在北京大学骑自行车，三十分钟之内必有小产权房。

那里边还有更敏感的一块，集体的建设用地有一块是老乡的宅基地。那说到宅基地，这条线就更长了，按照正统的经济理论，生产资料是公有制，消费是不应该搞公有制啊。宅基地是生产制还是消费制啊，过去划分是消费制，所以宅基地一直是农民的私人财产。我们什么时候宣布把这块地说成是集体的地呢，是1961年搞人民公社的时候，当时提出来，毛主席最后修订，当时八届十中全会批的，通过这个文件，里面突然冒出一条生产的所有土地，包括山林、宅基地等等的都是国有的土地，不得买卖，不得租赁，不得转让。突然冒出这么一条，同样这个文件在后面的条文里面又提到了一条，农民的房子，宅基地上盖的房子是农民的私人财产，可以买卖，可以租赁，可以赠送。如果要买卖找一个第三方做中间人，就可以根据契约，根据市价完成交易。

以前的房子是可以转手的，房子和地是连在一起的，要转房子，底下的地就跟着走了，后来包括文化革命期间，农村很多房屋带转制，怎么转，就贴一个房屋的转手合同，好像没有底下这块地。事实上是连在一起的，我们上层建筑里面提供的游戏规则，实际上是天天制造一些麻烦，房屋转了，地怎么办？甲方知道没有地，都是悬空式，我的房子卖给你，大家同意，拿过去，底下那块地怎么办？好的地方给你办过户，房子过了，土地也跟着过去。有一些地方很麻烦，老乡就房子自由再买卖，底下那块地是封死的。这是讲过去。

等到城市土地市场一起来，这件事变了，城市地价慢慢往上涨，那么那些首先靠近中心城市的，靠近高地价地区的宅基地，他的相对价格已经发生变化了，总有人因为这个价格发生了变化，就做出反应。而我们的法律架构不给这个反应提供空间，没有让这个反映可以顺着合法的通道来完成，这里就派生了很多的概念问题。所以你说有多复杂，不就是一块地吗，全世界城市化，工业化都用到土地，一部分土地要转用的。事实上搞一些农业用地，总有一些拿出来盖厂房，盖城市，可是我们的框架下变成了一个及其复杂的问题，农村的一块建设用地，已经不能种粮食，种庄稼的地了，现在为止法律上定的是只给农民自己的，宅基地，哪家到年龄要一块，在农村谁不要谁吃亏。所以现在二点几亿农民进城，宅基地还在发展。如果办一个乡镇企业，占了这块地，这块地农民只能自己搞企业，企业垮了，这块地能不能弹出去，没有法律空地，唯一能做的事情是把宅基地和乡镇企业的地赠为国家所有。只有国家所有的地才可以市场，我们的市场化改革怎么办？本来挺好的经济上的事情，因为土地在升值，但是升值这套架构没有完善处理里面每一个环节利益在分配，就变成了社会化进程，城市化进程，社会矛盾也会进来，经常会冒出来很多你看了就心理发紧的，动不动哪里就要点着，动不动到门口竖一个国旗，我现在有一点经验，中国老百姓哪里竖国旗的，就是要涨价钱。为什么用这种方式咱们也不知道。你退后一看不就是一块地吗？这个就是一个要素，怎么那么复杂。那头政府征来的地，是不是用得很好呢？现在来看的话这个问号非常大。因为他的地价拿到地了，他就不会好好的配置了，所以你看我们这个城市为什么这么发展，这次的城市化，城市得有一个边，城市不能无限的扩下来。产生的资源配置，工业配制跟我们的土地制度当中的“半拉子”工程有关，没有改到位，没有把所有的环节改到位，一个资源要取得，要有他的稀缺程度来反应，现在还做不到这点，一大片可以拿下来，只要有魄力，只要敢动用政府手里面的硬家伙，可以拿下来，下来用好了。你去看看，我们现在城市大部分的用的地铁，十到十五个亿，你看地铁修那么老远，地表上是什么形态，有的地方是脉冲式，蛙跳式的发展，农民不同意，就跳下去，插花式的发展，对我们管理社会的形成都是很有特点的挑战。从根上看就是我们这个改革有一些领域推进，有一些领域就迟迟没有推进。你迟迟不推进，你很难说服我们的国民，中华人民共和国是两种土地啊，是国有土地和集体土地，国有土地有流转的权能，集体土地为什么就没有呢？我们很多的事情对农村的歧视已经很多年了，这个问题上还要继续歧视下去，很多的农民和他们的领袖人物不接受。

现在的麻烦就在这个地方，他们不接受，我是没有什么意见，问题是他们不接受。他也在看这个土地的公告，也在听到土地天价的消息也知道这块地原来就是他们的地，他就要求参与，要求分享，要求他说得通，也行得通的体制，来处理城市化过程中土地增值的再分配，这是很难扛得过去的，很多的矛盾。

国企改革在停滞

我们再来看国企改制，应该说我们的改革早就开始了，从80年代的所谓的放权，实际上就是在改传统的集体制，已经有很大的进展，过去国有企业哪有什么破产的，后来市场经济以后，有民企竞争，外资竞争，市场打不过，就要破产，这个问题是1996年，1997年开始大规模的提到议事日程的，改革很不容易，前后大概六七万原国有企业，为此我们从原来的靠企业保障工人，急急忙忙建立企业社会保障。就是一开门每一个企业都挺好，通过社会统筹来对质产业结构调整，对工人状况的变化进行普查。这个改革总的说来是推进是顺利的。但是有一条，他基准上现在不改革，就是盈利国企改革存在的问题。企业亏损资不抵债，无论是社会舆论和政策都支持你改制。比如云南白药方案做了，基本上都要干了，最后叫停了。叫停的原因是整个社会对盈利的国企要改的必要性没有全面的共识。还有一个困难，盈利的国企怎么样给他资产定价，混合所有制的混合，国有资产算多少钱，我其他的民营的，自然人的可以进来，在这个平台上达成一个新的企业结构，没有提到这个问题。

国有企业一一个别去谈判当然会留下这么多问题。再加上郎顾之争啊最后都叫停了，叫停了形成了什么，盈利的国企怎么改？但是你仔细的研究盈利的国企是不是没有改的余地了呢？有的，因为什么叫做盈利啊？我们首先很多大片的国有资产，包括中石油，那个石油储备，包括我们国家通讯公司运用的网络，我们煤炭集团的煤矿储备，这些交给谁去经营都会有一个产权，有一个是租金啊，我们没有把这个从已有的国企的账上抛出来，也没有制度去收取这个属于全国人民的公共资源的租金。他算进了国企的盈利账里，这是一条。

第二条，国企是全国人民的企业，全国人民企业盈利，那个应该给股东交钱吧，我们多少年不交钱了，就把这个利放在国有企业里。当然壮大了国有企业的发展动力。但是从国有权的关系来看，对所有者的资金，国有企业和民有企业有什么区别，都交税，如果国有企业的盈利不给股东，对不对？国家财政代表着全国人民的利益，交一部分钱，怎么表明你是国企。这个问题讨论来，讨论去，好，终于同意收10%，中央大型国有企业税后利润10%交财政。

所以国企的盈利和所有制之间的关系没有完全。这两天财政部说再提高5个百分点，也就是说加上原来的10%，最后15%了，这是盈利部分的15%交给国家财政。至于说国家财政在多大意义上可以落到全国人民的口袋里去，是还有一个要改的东西，就是公共财政改革。当然了国企还有很多其他的优势。我们始终把国企看做我们国家政权，国家机关的组成部分。国企老总，你看改革到最后，股权问题，他在企业工作，他在市场里要和不确定性做斗争啊，他的竞争对手都是有接力的，我们的国企到此，2002年，2003年争论以后，这件事开始提到台面讨论，最后叫停，开始变成不管是多少万亿，不管决定是多大的影响，资本上没有约束，股权纽带上没有问题。这些问题表面和国企改革，盈利的国企要不要改，有很多的问题，实际上是半途终止，没有2003年以后进一步推进这些改革。

至于说大型国企当中带有行政垄断的，市场在进入方面有障碍的，当年是拆分了中国电信，原来一家垄断，后来改成很多家竞争，电力改成南北部署，铁道准备搞，后来没有搞成，大行业动了几个，动了几个呢，到若干国有控制竞争，到此为止，没有进一步开放。没有进一步开放，当然比不竞争的状态要进步，这是我们要看到的。但是这个进步不完全。所以像这个领域的改革，无论是观念上，政策上，法规上，可以说是没有，所以通过这次提出在混合所有制基础上往前推，产品市场把过去的全部定价的多少，工业产品、农业产品，商业重组放开了，要不说市场差别比较大。

资本市场政府管的太多太细

要不说市场，你首先资金，现在在推就是所谓的利率市场化，那么资金和利率市长化是什么状态呢？是高度控制在这个行政手里，因为你看这个贷款，谁能得到贷款？我们的国家储蓄这么多，一个方面经济结构要变化，很多的地方要用钱，要用贷款来支持经济的成长。但是在这个贷款的分布上是非常积极的，都是大型，超大型企业集团，尽管小微企业喊了这么多年，推了这么多年。

第二，早就认识到我们仅仅靠银行这种间接融资是风险非常大的，应该推动一部分直接融资，就是股权融资，但是改革了那么多年，我们现在资本市场跟我们整个的国民经济占比，所有的加在一起占整个资产的6.6%，大头还是大银行，超大银行，最后还是国家金融在后面顶着，一旦有问题，是国家行政规则的问题。这句话我听了大概二十年，就是说扩大中国的这些融资的比例，可是你看我们的股票市场，一个上海市场和深圳市场，不尽如人意，这就是为什么房地产畸形发展的原因，因为很高的储蓄率，很大的货币投放量。最后买什么去啊，有什么可投的。那么多公司，一千六百多家公司，想上市排成大队，但是监管方面是很紧张，每次IPO一开就担心这个市场被砸了，就变成一个很有意思的现象，整个经济在全球表现最好，股市的表现完全相反，不反应国民经济的综合，这讲到底是什么问题啊，要素市场的改革远远没有推进，包括外汇，包括人民币，包括直接融资和期货，更多的衍生品市场，行政管得太多，太细。如果说改革前是叫做部委直接管工厂，现在基本上进入到部委管市场。交易所能定的很多事情，现在交易所根本定不了。你一个交易品种要很多的部委去会签，最后要总理签字。

我们很多的交易品种策划了20年，还没有推到市场上，一个方面是国民经济高速增长，各种融资需求非常旺盛，实体经济需要金融支持，这些问题是改革，要素市场问题上“半拉子”都没有做到。像教育、卫生、文化，这在国民经济中越来越重要的组成部分。你说教育竞争，什么竞争，最后是知识的竞争，知识最重要的是知识的生产体系啊。这比工厂还重要。可能我们的教育体制，某种程度上到底改了多少，这是全会提到了决定去行政化，常委会决定通过到现在，我在北京大学工作，我没有听到一句去行政化的任何一句，看不到有任何的东西。因为这先去谁吃亏啊，是不是？大家都讲，你出来宣布不讲的话，你不是很多会上不去，很多待遇就没有了，可是去行政化的教育体制，怎么样组织生产，怎么样组织。这些问题没有解决。

医改这些年在供给方面没有进步

卫生的问题，我做过一年多的研究，我们看到基本是误判，认为看病贵，看病难是我们卫生领域市场化较弱，一个时期是这么一个认识，什么叫做市场化，不是说永远收钱就叫做市场化，你准入是什么样子呢？允许不允许方方面面进来办医啊。我们的门远远没有打开，价格全部管制，全部要去送审，那很多的价格都在变动，我们单独对医务部门的很多服务价格定死的，调一次价十年。那么你街上的价是市场定，我们的医护人员不在市场里生活，他的生活成本市场定的，他的贡献，他的努力部分你是市场定价，他的供给的部分的努力怎么样达到充分点。我到很多医院问到底什么情况，说打针的不如打气的，打气的价格是市场定的，打针的价格是机关定的，机关很努力的给你定啊，考虑成本、算、实际应对。十年打气的价格发生多大的变化。

所以今天大家抱怨医院的服务不好，这个价格体系下，还有人给你打针，挺不容易的。挺让人敬佩。然后把这个一个问题的根子算到医生头上，算到护士头上，引起很多不尊重医生的事情，引起很多医患矛盾的紧张，现在怎么收场。最近不错，把药品价格的上限放掉。那么要问前几年为什么要加上呢，天天搞宣布多少，限价限价。你到现场调查，你限一批，这批药品用不了，换一个牌子就来了。你再限一批，他再换一批，就这么玩，脱离供求规律。

我们这些年医改有进步，进步在什么地方呢？就是需求扩大是一种进步，因为农村新医保，把原来不在保障范围内很多人覆盖进来，这是了不起的。但是供给方面没有进步，或者是说没有太大的进步。你先去好医院看，排队，医生的工作强度，很多说别到大医院来，到小地方医，这个问题很好。问题是他是不是就去就医了，你把很多房子刷白了，就叫医院了，有合格的医生吗，信得着他吗。我们说台湾也是这样，医改专家也是说就近医疗，台湾的记者我看还是蛮够水平的，就是在总统门口看，看总统夫人去哪里就治，全部直接去大医院，没有就近的。台湾很多的资源去搞诊所，最后医疗资源是要有合格医生，合格的护士，有品牌才能做到有效供给，不是快速的把一些地方迅速的宣布是医疗机构，患者就会认他是医疗机构。这个从医习惯有很大的顽强性。可是我们在改革当中这样看，对这些领域里边的规律，尊重是不够的。这个都会受到惩罚。台湾去看怎么样，这条也是没有成果，台湾的医改说搞得好，就是首都病人这一条，没有和改革的设计。有名的笑话就是说老张天天在这个诊所，有很多老太天天去，后来说老张没有来，他今天病了。病了就去医院，平时是社交文化场所。你这个国家收入增长那么快，城市化速度那么快，老龄化那么快，不动员很多人好好学医，好好行医，平衡不了。钟南山这次两会上讲医改，中心是医生的公益性，护士的公益性，我加一句话，还包括潜在的医生公益性，潜在的护士的公益性，现在很多院长的孩子都不学医了，社会声誉低，工作强度大，怎么样动员年轻人学医啊，这些问题不解决，过不去呢？

城市管理体制跟不上人口流动变化

城市，我们这个人口一挪动，城市化变化非常快，可是相应的体制进步非常慢，我们传统的城市的概念就是一个行政管理，农业文明的行政管理，一块地方，一片疆土，中心地区设一个管制，够级别盖一个城墙，这是我们的城市就起来了，我对于经济不动，继续起来的城市，历史上不是没有。但是那些外套的，景德镇叫一千年还叫镇，早就是大城市了。但是为什么？我们朝廷觉得他级别不够，佛山市叫做镇，中国四大古镇就有他，经济已经超过他的这个行政量级，近代唯一打破这个东西的，一个香港，一个上海，再加上沿海城市一批，后来建了租界，讲起来很屈辱。但是是冲破了原来的农业文明管辖范围的穿行政外套子的工程。

改革开放以后农民一流动，往哪走，这是有道理的，他能赚到钱，有收入，他就聚了，现在整个城市框架适应不了这个聚。适应不了，你从底下看，三万人，五万人，十万人，五十万人，都叫镇的。日本五万人就叫市。说这个里边开会研究这个问题，这个背后涉及到的内容很深，涉及到国家这个城市设立体制，谁叫城市，凭什么可以叫城市。八十年代的时候，温州最早流动起来还有一套龙岗镇，农民自发聚起来，当时超过三万人，当时还讨论能不能农民集聚就形成一个城市。可是这样的事件最后不了了之。我们整个非常硬的行政框架对这些变化反应是非常慢的。我们还以上层建筑来传统的看问题，所以带来一些大量的问题，一些地方人口结构非常高，但是管理架构上不去，相应的提供不了，还有大家非常愿意去的地方，北京、上海、深圳、广州，每次去看，预测的人口数，规划的人口数和实际相差甚远，差一个数量级。

上海市是2005年报国务院批准的，上海2020年规划人口一千六百万，现在就两千四百一十五万。离2020年还很多年，一个人一百平方米土地，配相应的基础设施，我们国有发展怎么两的。你想准备一千六百万，现在是两千四百一十五万，上海真是人仰马翻啊。都跟不上去啊。

这些问题已经大量的提上日程。80年代还做过试点，搞计划单列市，试图让我们的城市冲破原来清朝就奠定的18行省的架构，但是从全局看这种试点没有推行下去。现在的经济是城市为中心的经济，可是我们现在从行政体制上省，省会城市叫做副省级城市，很多的城市经济容量很大，管理权限，很多的事情要省里面去批准，而省里面想直截了当一点，报什么问题议不了，所以也批准不了，很多的问题都是这个问题，唯一冲破的是直辖市，没有省管，后来把重庆升为直辖市，重庆的情况好很多，就是弄一个省压着他，可是全国来看，这个城市体制，这个行政外套和这个身体不适应，已经成为了一个国民经济发展中很大一个障碍。与此同时还有很多地方的人大量的跑，衣服穿着，级别还在那，还是县，还是地，人口普查的资料我看过，2000-2010年，十年期间，有九百多个地方政府单位的人口是绝对减少，但是架子还在，我们这个架子和实际人口的集聚不平衡。这个问题不解决，当然的改革当中最困难的就遇到了这个问题了，人口一流动，我们的很多国民待遇地方化，所在某一个县，所在某一个省，社会的基本福利，城乡至今不一致，不是一个标准，我们老对国外讲国民待遇，其实中华人民共和国的国民待遇之间也是高高低低的。这个地方财政好，就好一点，差就对不起。一流动这个矛盾就暴露出来了。因为你是一个国民待遇啊，国民待遇假设我们的基本福利要换一个东西，换一个对国家的认同。现在完全地方化，某一个县政府给的钱，我这个地方给钱，不是中华人民共和国给的钱。这个从长远来看很大的问题，所以要适当的进一步在财政改革中要适当的增加中央的事权，有一些开支就应该中央开，但中央政府是没有直接行政能力的。我们的模式就是中央管地方，地方管老百姓。中央政府到今天到底下去就是一个国税局，工作还是蛮有效的，真正给老百姓打折扣，我们中央政府没有这个能力，这是很大的传统时代的变动，形成这个变动时期，你这个国家的整合力，还有相应的财政、税收、福利、社保这些体制深刻的变革。所以我举这些方面是说1978年以来的改革成果我们都讨论过无数次，没有这个改革不可能有今天中国全球的地位。

改革仍属于半拉子工程不继续改革不行

但是仔细观察我们社会生活的方方面面，这个改革是远远没有完成的。这个工程很宏伟，这个建筑也看着很让人耳目一新。但是仔细一看最关键的部位，有一些部位没有封顶，有一些地方基本的改革步骤还没有迈出来，如果在进一步的变化中，不仅这些问题，最后的问题，这也是非常严重的问题。但是你看看官场风气，权力腐败，那是寸步难行。你看政策一落实，所有的高档消费就下来了，这是一个记录，这说明消费到什么地方了，是成就，但是像我这样的看到这种消息，我觉得我们这个国家在某一些部位出了严重的问题，怎么样高档酒的价格全线下去了，怎么会发生这种事情，多大的消费量，对市场价格都产生了影响。

这表明了问题很严重啊，权力腐败很严重的。你看现在这么抓，我看这个新闻，你随便举一个人，铁道部长也好，多少钱多少钱，数字都很大。我比较吃惊什么问题，他们没有什么很特别的动作啊。我们曾经干的就是很正常在那上班，一上班就有好几千万。这一定是我们这个制度中出了问题。不是小问题，你不管经济总量，第二大，第一大，你比第一大大多少，这种现象很多，你过不去，因为人心当中不会接受这样的秩序，不会接受认为这是对头的。你收入提高当然很高，还要让人们觉得这个社会是对的，要没有这个感觉，收入很高，你不会觉得这个国家，这个非常的稳。

这些方面加在一起是我所说的改革的“半拉子”工程。不是我们政治行政体制没有改变，不是说我们监督机制一点儿没有进展，有，但是远远不到位。权利本身的发展含金量之间不匹配，如果不把对权力的监督推上轨道，所有的改革成果恐怕都靠不住。

讲那么严重，倒过来讲这个问题，不改行不行？有一条路改革这么难，这么难，算了，不改行不行。我想说不改还真不行。第一，这种办法试点的工程，成就有，问题也是有。这个有一个对比问题，十根手指摁一只跳蚤能按住，等到你一根手指摁十只跳蚤就来不及了，就按不住了。你看现在的体系的事情，你可以说是突发事件，这么大的国家，偶发的，概率很低。但是这种事情多了以后，你真得想跟我们改革之间的关系。你征地制度，卖地制度，政府可以一手征，一手卖。不改行不行，你将来按都按不住了。

你这个所谓的权利腐败这种事情，你将来按得住，按不住。我的结论是按不住的。你与其等到按不住的时候后悔，不如现在趁问题没有严重之前下决心，这是第一点。第二点麻烦，人口统计学。现在这个社会主流人口早不是我们这样的人。我是在几年前就认识到这条真理的。我们一讲改革，改革对不对，因为有一个改革前的参照，我们好歹下过乡啊，好歹经历过这个时代的所有的场景在脑子里边的记忆，所以一看改革开放就觉得这个要讲，什么毛病来看，这个进步是显著的，问题是这不是主流人口了。主流人口是80后。来到这个世界上参照系和上一辈人不一样，这个通讯，这个信息开放之后高多了，我是1985年第一次离开中国，第一次安排我去南斯拉夫，我必须先去社会主义国家。南斯拉夫把我们看得目瞪口呆，按照1985年标准到现在，中国发生的变化。所以这茬人再怎么说，有一个基准。再加上七八年以后邓小平恢复高考才考上大学。所以怎么说，你对已经有了改革政策了，你总是有一个基本的东西。主流人口不这么看问题，你看主要的消费者是谁，主要的工作者是谁，我去阿里巴巴，我看每一个事业部，讲起来这个事业部都是这么年轻的人。每个事业部自己定这个游戏规则，休息的时候干嘛，我去访问了事业部，休息的时候全部打倒立，我是没有见过这个场面，一到休息的时候，都倒立，有人讲话的时候，都躺在地上，一大厅的人愿意怎么坐怎么坐，这个时代不是我们这些人的时代，他们怎么看社会，他们认为什么是对的，什么是应该的，什么是可以接受的。这个事情没有，如果要跟这个东西扛，没有胜算。人口统计，还有90后，还有2000年后呢，一茬，一茬可快了，他们有他们的看法，有他们的语言习惯。这是第二条我认为非改革不可。你不改革，不能满足他们。所以大部分人怎么说他觉得听听。年轻人不一定，他的标准不一样。

第三条是我着重想讲的一条，什么叫做“机会损失”，每一个企业，每一个组织，同样花的时间，最大的力量能得到多大，如果得不到就是损失，就是丢了，丢了什么，丢了机会。

你从未来来看，中国五千年文明，今年说是第一大，但是早就是第一大了，唐朝就是第一大，然后还挺高兴。机会损失多少？应该做得多好。

所以30年改革到今天，进一步改下去，我相信以后的人会觉得很可惜。因为你能得到的东西，其实是很大的。这是我要讲的第二个层次的意思。加起来来看就是不改革不行，混不下去，此起彼伏给你出难题，给你出状况。另外主流人口变了，年轻人当道，他们的参照系，他们觉得社会应该是怎么样，越来越主导地位。第三个从我们国家长远来看，我们应该有很大的一块所得，拿不到是我们对不起这个国家。从这个角度上讲问题，这个改革，进一步推进改革，恐怕是满足不了。

怎么改革这里边有很多的讨论，第一，得摸着石头过河，现在三中全会提法要把顶层设计和摸着石头过河结合起来。我们看起来顶层设计，主要还是基本方向的确立。这个国家到底往哪一个方向走？这个东西完全是从每个人想法概括问题，要有一个整体。我们国家有过，一直是有整体想法。近代以来救亡图存啊，日本人打到中国，占中国国土，中国的整体意识是保国。等到抗战胜利以后，他是一个民主建国。1953年以后这个整体的看法现在来看升级升得过快，原来是18-20年的过渡，新民主主义，多种经济成分，发展生产力，四大纷飞，但是1953年以后把这个筹码加大，加大形成目标社会主义。赫鲁晓夫一上台，我们共产主义和苏联较劲，谁先进入共产主义。本来想快的，最后退回来一大步。

然后不认这个账，以为中国阶级斗争，通过组织不断的斗争可以冲破这个问题，然后就开始整体上所谓的到底什么是方向。文化革命的后期，周恩来为代表提出四个现代化，提出这个整体的想法。怎么叫做现代化，不是像原来想象的一个国家要先实现共产主义，你总要在当代变成生产力比较发达的国家。你总要让你的国民过上比较正常的，好的日子。要让你的国内在竞争中有一席之地，四个现代化，工业现代化，农业现代化，包括国防现代化，这是一致的。然后是改革开放。这个整体的想法我的看法虽然不是那么清晰，但是是一直是有的，不是完全没有。麻烦就在于怎么样实现，你很多的现实问题，四个现代化，你十亿人口，八亿是农民，怎么样解决这个农民问题。解决不了，怎么样做现代化。所以这个顶层和顶顶层层，我们看顶层这个东西不要很多。但是要明确，要持久。困难是怎么样从顶层一夜当中找到呢，实现这个目标的路径呢，我相信改革是同一个问题，现在基本的目标是确定的，市场经济。民主、法制、有各种表述，但是这三个关键词一定在里边。

现在的问题就是怎么样找到这个路线来走，你像市场经济，那么多“半拉子”改革，往前推，这是第一个要解决的问题，改革的问题。第二个呢，这也是我们这些年研究中国这个改革经验的一个新路子，中国所有难题，讲破天，底下都有一些办法在准备着。中国不存在完全没有办法的问题。这个道理很简单，实际上就是有一些让人难受的东西，有人难受，总会有人来找办法来解除这个难受。问题是底找到那个办法，上层认可么？我们上层建筑承认不承认，给不给政策地位，给不给法律地位。这是我们这些年改革，你说推进的经验在这里，轱辘在那里，问题也在这里，现在很多的办法改革，不是说没有办法。问题是久拖不绝，不能上升为政策。

现在北京说讨论，土地能不能流转，农房能不能买卖，到底下去看，温州的农房买卖造就蔚然成风。几十年了，问题是我们在这个现象面前提炼、概括、上升卡住了。我们老板说这个法律这么一句话，那个法律那么一句话，迟迟不修，迟迟不动。到最后说要宣布农房买卖，流转的时候，开了口子，开到哪以后呢，说本地的农业户口可以买本地农业户口的房子，从村扩大到一个县，我到底下去问，你说改革促进本县人，本县谁来买房子，没有。所以最近李克强讲一句话我觉得有道理，很多的事情不要再试点了，试什么啊。已经看明白了，下决心吧。我们现在把试点变成不改革的一个办法，实在扛不过去，试点，所以现在全国到底有多少个试点。试了以后要提炼，提炼了以后就变成政策，地方政策，地方立法，全国政策全国立法。现在法律的现象很丰富。讨论了半天有没有去看，都有。外汇买卖，你说哪没有，多少钱转不出去，多少钱转不进来，转不出去我负责。合法了没有？实际上到处都有，什么没有。

当然，反过来的现象损害他人，损害社会，这个要制止。我们有很多的现象不损害他人，但轻而易举的知道是违规违法，打击不过来。我们人口有黑人，我见过很多大小伙子说我一生下来就罚我15万，一批这样的人。黑车，有没有。我打过很多次。基本规律就是白车夫跟不上的地方，黑车就停。为什么我们合法的服务那么差呢，上海的出租车到了杭州不许拉客回去，杭州的出租车到上海也不许拉客回去，白跑好几百公里啊，路上要油钱，要过路费，他不得急死啊。然后他就想其他的名堂，就各种名堂。最后就发生了，其实就拉着客回去，然后我们说打击，违法，违规，你看我们现在违法，违规这个词出现的频率。

你总要让你的老百姓绝大多数人生活在法律的框架内，不要轻而易举的把老百姓轰到法律外面去，动多了人家不尊重你的法律，我生下来就是法律以外的，我怎么尊重你的法律啊，这一条问题在改革中不解决，我的看法就是把解决问题的东西合法化，就是这个问题。

很多的办法，用不着重新想，当然，他很粗糙，他可能一个地方行，他能不能做一点加工工作，但是这个工作不难。我们最后脑子里有一套，哪怕一定要强加，把很多人无端的宣布放在法律框架之外，这个东西治理，提出这个社会治理没有好处。

再下面一个利益和观念。很多说既得利益。所有经济体制都会形成利益，但是我的看法是观念的问题，利益是有观念的，怎么叫做利益，什么叫做损失利益。所以要高度重视这个关键领域，科斯一百来岁老人家最后研究中国，最后结论是中国参与市场开放的思想，关键是要有思想市场，不同看法可以讨论。讨论当中你让你整个社会的民主的观念逐步发生改革，你变化是重新看利益啊。你现在看我们城里人不准外地同学来考试，竞争会激烈。但是你是观念问题啊，贫穷这个领域你歧视他，你在别的领域受歧视，你高兴吗？人人在法律面前平等，这个社会才能有长远利益。这个利益和观念之间是有关联的，是有观念定义。而我们这个观念的僵化，80年代开始，关键是从解放思想开始，不解放思想，很多事情就这么干，认为搞包产到户就是走资本主义道路，这个筋很紧的话，很多就无法展开，我相信这个经验在今天是一样的。

再下一个我们讨论是渐进，但是改革也是革命。这个东西怎么做，我们在讨论进一步改革，为什么很多改革拖下来呢，就是说慢慢来，慢慢来，关键的迈不出去。是不是迈出去关键的步伐和渐进就冲突呢，这个问题有人提出来，我同意我们是在同一个国家框架下完成的，所以当然是渐进的。无论经济、社会、文化、政治都不能说一天就把事情改革出来。但是最近并不妨碍有一些动作是可以做的事情深度，力度到位一点。你看演化论，猴子变人怎么变人的，爬行，怎么站起来的。不是慢慢站起来的，慢慢站起来很难的。你说做成这个动作怎么做，他是一下子站起来的，站不住，倒下去。过一段再站下来，时间长一点，再倒下去，再站，再站，慢慢的就站住了。这是一种进化论。改革一个道理。你有的时候不试不知道，不知道能站多久，站不住也没有关系，还有下一步。你看那个六几年河南、安徽、很多地方都大面积的搞包产到户，后来我们调查这个问题，追诉像温州永嘉，发生这个大锅饭不行了，搞了，打下去，认识不一致，这个危险，后来又搞一把，又打下去，很多的干过农民都知道这件事，所以1977年第三次站起来，加上北京城里观念的变化和政策结构的调整，这个东西最后站住了。其他的关键理论改革怎么看都要运用这个。

你看我最近在上海调查这个要素市场，一千几百万个企业，这个国家，你怎么可能只为一个主板市场呢，最近融资有很多的小企业，可以通过柜台交易，店头交易来获得资金融资啊。这个问题不是今天在提的，1996年，1997年全国形成了一锅店头交易的市场，我访问过山东淄博的当时乡镇企业试验的柜台交易，55个企业挂牌在那上柜。但是后来中国就是这个，青岛一家，济南一家，全国各地有20-25家。一哄而起，有一些地方就乱象了。当时济南把一家桑拿浴挂上去了，记者写一个内参，朱镕基一看就火了，后来阿尔巴尼亚风潮，然后就争论。这是一拨吧。所以最后去看，这个场外交易，第二拨起来，全国加到一起各种各样的名目场外交易市场，不是二十几，而是三十几。你看一拨起来，闹下去了，这个风那个风就断了，停了。再来一拨，我的看法，改革和进化一样，就是一拨一拨起来，试试看，站站看，不可能渐渐的站起来，渐渐站起来更难站的一个动作，有的时候就一次做到位，时间不长没有关系。

最后一条，在座的很多都是做事的人，是我们的学生。改革这个事情，不是听报告，听北京做了什么决定，参与，前后左右能下手的下手。不要在那等，这个国家不是说等到最后靠一个人，两个人，是做不到的。十几亿人的国家，这么多领域，现在很多地方改了就改了，改了也有个好处，就是说你再改一步就释放一个东西出来。而这个东西无论对企业，对我们个人，对整个国家都会有帮助。当然了他会有风险，因为改革就是没有明确一致的意见，没有明确的法律保护情况下做尝试。还有一个根据我们各自的实际情况，能参与的就参与一把。无论是国企的改革，无论是要素市场，无论是城乡统筹，土地市场一体化，包括权利观念，包括参与到这个国家立法改革和修法改革这个过程中，我的看法在这些领域，至少我们的做事情的学员，包括在各个部门工作过的，应该是有一个很大的舞台。（本文未经演讲人审阅）

演讲教授 周其仁

周其仁老师北大国家发展研究院BiMBA最受欢迎的教授之一，也是深受马云、王石、柳传志等企业家敬佩的一位教授。

他不仅是著名经济学家，更是一位名符其实的改革家。 早在1980年代，周其仁老师就曾连续5年参与中央一号文件的起草，后赴英国牛津大学、美国芝加哥大学、等大学访问，专注产权与制度经济学研究。1990年代至今，周其仁老师在教学同时，对中国前沿的改革问题深入调研，成为中国电信改革、医疗改革、农村土地确权、货币改革、城镇化等多领域改革的学术推手。

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